今天的问题不过是历史问题的延续：美国撕裂的制度根源
2020年6月6日，美国芝加哥，示威者手举弗洛伊德的画像参加游行示威。
6月6日，人们在美国华盛顿白宫附近游行。美国首都迎来了十几天来参与人数最多的游行活动。 当地时间6日，乔治·弗洛伊德之死引发的集会和示威继续在全美多个城市举行。尽管弗洛伊德已离世近两周，多地抗议规模依然庞大。 新华社记者 刘杰 摄
眼下，非洲裔美国人乔治·弗洛伊德被白人警察“跪杀”所引发的抗议活动仍在全美各地继续。“我无法呼吸”“黑人的命也是命”“对警察暴力说不！”激愤的抗议口号，让美国长期积累的系统性社会政治问题暴露无遗。
不合理的现象为什么在美国社会长期存在？两党恶斗、政治极化，不断扩大的“美国分裂”，揭示了美国政治体制运转中的哪些根本性问题？近日，中央纪委国家监委网站专访了清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光。
选票无法消除制度性的种族不平等：在黑人获得政治权利的同时，对他们的管控也加强了
问：1963年8月，马丁·路德·金在《我有一个梦想》的演讲中说：“只要黑人依旧遭受警察暴力迫害，我们就不会满足。”几十年过去了，黑人的政治地位问题似乎得到了解决，但事实上社会地位的不平等依然存在。这种不合理的社会现象为什么能够长期持续？
王绍光：基辛格说过一句话：世界上有两种情况让人很沮丧，一种是你追求一种东西，永远追求不到；一种是你追求某种东西，追到手后才发现，它并不是你想要的。普选权有点像后一种情况。为争取普选权，多少人前仆后继，不惜坐牢、牺牲，好像一旦拿到普选权，所有问题都迎刃而解。最终实现了普选权，人们恍然大悟：它好像也解决不了太多问题。
在美国，最初几个世纪，黑人是奴隶，并不被当作人看待。1861-1865年，南北战争以后，黑奴据说被解放了，但其实还没有被当作人看待。从那时到现在的150多年里，黑人争取作人地位是与争取普选权联系在一起的。1870年，第15条宪法修正案赋予黑人男人投票权，但各州立法与最高法院判决实际在很大程度上又剥夺了这项权利。1920年，第19条宪法修正案赋予妇女投票权，但最初并未将此项权利赋予少数族裔妇女。直到20世纪60年代初，黑人的投票权仍未真正实现。
1961年起，出现新一波黑人民权运动。现在，大家都知道，1963年8月28日，有一个规模空前的“向华盛顿进军”集会，约有20-30万人参加，马丁·路德·金发表讲演《我有一个梦想》。他那年34岁，并不是集会的组织者。金名声大，是因为他主张非暴力抗争，但有多少人知道他的批评者马尔科姆·X？X在1964年4月发表《选票还是子弹》的讲演，主张必要时刻动用武器抗争，在讲演中，他不断重复“选票还是子弹”，铿锵有力、掷地有声。但今天有多少人听说过这篇讲演？X于1965年2月遭暗杀，3年多后，马丁·路德·金于1968年4月4日遭暗杀。1963-1968年间，每年都有大规模黑人运动甚至武装斗争。
直到美国总统约翰逊签署《1964年民权法案》《1965年投票权法案》后，黑人的投票权才逐渐得以实现，合法的种族隔离被破除。然而与此同时，约翰逊开始大力加强美国警力，于1968年发起“向犯罪开战”的号召，并在卸任前通过《综合犯罪控制和安全街道法案》。2016年出版的《从向贫困开战到向犯罪开战：美国大规模监禁溯源》一书对此有精到的分析。现在黑人只占美国人口不到13%，但三分之一的监狱人口是黑人。也就是说，在黑人获得政治权利的同时对他们的管控也加强了。
黑人现在有了投票权，但他们只占总人口的八分之一，且投票率比白人低。大家可以想一想，仅靠选票能否消除种族不平等，能否提高黑人的社会政治地位？如果选票无法消除制度性的种族不平等，还有什么别的办法？这些办法可不可能实现？我们不妨做一个极端假设：黑人要争取自己的权利，并全部参与投票，如果占美国人口绝大多数的人不同意，他们要不要少数服从多数？可见，很多根本性的社会问题未必能靠选票解决。1619年（即明朝万历年间），第一批非洲奴隶就抵达了今天的美国，距今已有401年。不改变美国的制度本身，黑人还要等多少年才能真正改善自己的社会政治地位？
美国监禁本国公民的强度和规模远高于其他国家：警察暴力执法是美国所谓“法律与秩序”的重要组成部分
问：您在美国求学执教多年，对美国警察制度颇有研究，您如何看待警察暴力执法现象？它戳穿了美国社会的什么神话？
王绍光：美国警察可能是世界最“牛”的。首先，警察多，按每十万人警力计算，美国是中国的两倍多。其次，经费多，按不变价格计算，现在美国的警力开支是40年前的约三倍。第三，规矩严，上世纪90年代我在耶鲁大学任教，看到过美国工人罢工，警察在地上画了一个圈，罢工者在圈里打转转进行所谓“抗争”，跟马戏团杂耍一样。第四，出手狠，面对反抗，会毫不犹豫地使用暴力，包括开枪。但凡在美国生活过的人，都知道不能跟警察作对。
警察暴力执法在事实上成为美国所谓“法律与秩序”的重要组成部分，针对黑人的暴力执法只是其中一个侧面。大规模使用监狱来关押罪犯，是美国控制犯罪、治理社会的重要手段。约翰逊总统启动“向犯罪开战”的政策后，向国会提交了新的法案，用联邦政府的钱增加警力，在城市地区加强巡逻，开启了大规模监禁的序幕。人口仅占世界总数5%的美国，拥有世界25%的监狱人口。每时每刻，美国都有200万以上的人在押。美国监禁本国公民的强度和规模远高于其他国家。有人认为，只要是民选政府，警察执法无论怎么暴力都具有广义的合法性。这样的逻辑并不成立，凭什么我投个票，就同意你所有的胡作非为？从“我有一个梦想”到“我无法呼吸”，“梦想”还未实现，“呼吸”已被剥夺。弗洛伊德事件戳穿了美国制度会自我纠正的神话。
“民有、民治、民享”的制度，已经演变成“1%的人有、1%的人治、1%的人享”
问：新冠疫情暴露了美国社会长期存在的不平等顽疾，而此前的“占领华尔街”运动，更是喊出“99%对1%”的口号，成为美国阶层矛盾激化的真实写照。这种社会撕裂的现象是怎么产生的？
王绍光：自19世纪末开始，美国社会就存在着严峻的经济不平等。此后有一段时间，美国社会不平等趋势缩小。除了底层的抗争，还因为世界上存在一个社会主义阵营，导致美国的统治阶级不得不对底层民众作出一些让步。
过去40年间，美国经历了史无前例的不平等激化，经济鸿沟不断扩大。2009-2012年，居于美国社会前1%的家庭收入增长了31．4%，而其他99%的家庭收入仅增长了0．4%。这几年间，美国家庭总收入增长的85．1%进入了前1%家庭的腰包。在《我们的孩子: 危机中的美国梦》一书中，美国政治学家罗伯特·帕特南揭示了当前美国社会令人触目惊心的现实: 日渐加深的经济鸿沟横亘在美国社会，筑起一道森严的阶级壁垒。穷孩子难以获得向上的社会流动，下一代美国人的美国梦处于危机之中。普特南将其归因于20 世纪70 年代美国制造业的衰败，其实不然。
经济学家斯蒂格利茨认为，林肯总统所说的“民有、民治、民享”的民主制度，已经演变成“1%的人有、1%的人治、1%的人享”，这样的民主显然无法解决99%人群的需求问题。在一项名为《美国政治的检验理论：精英、利益群体和普通公民》的实证研究中，美国普林斯顿大学和西北大学的团队分析了美国政府在1981-2002年间制定的1800项政策，结论是“经济精英与代表公司的利益压力集团对美国政府政策有显著的影响力，而代表普通民众的利益集团与一般老百姓的影响非常小、甚至完全不存在”。福山在《美国政治——衰败抑或更新？》一文写到：“两个政党中没有哪一个对这一正在败落的群体尽职尽责”。在“占领华尔街”运动中，出现了一个被普遍使用的口号：“华尔街拥有两党。我们需要一个自己的党！”美国人民已经与所谓“民主”制度共舞了200余年，如今他们发出了疑问：自己真的是这个国家的主人吗？
美国的很多问题不是无解，而是这些解决方案不是当政者可以做出的
问：美国政治制度的内在困境，对美国重大社会问题的解决造成了怎样的影响？
王绍光：在资本主义制度下，真正的老板不是当政者，而是有钱人。美国的选举是很费钱的事。这就导致两党政客可以不在乎一般选民，甚至可以不在乎自己所属的政党，但为了赢得一场场永不休止的选战，他们必须对特殊利益集团的诉求小心伺候，因此也就很难指望他们去改善底层民众的处境。就连美国学者也指出，美国的民主制度已经变成一种少数人受益的“民主”，而不是“民享”的政体。
美国很多问题不是无解，而是这些解决方案不是当政者可以做出的。比如控枪问题，在美国都吵了几十年了，丝毫没有进展。作为美国最大单一议题利益集团，“全美步枪协会”凭借强大的游说能力左右选举、影响立法。好几任共和党总统都曾受惠于它，一些国会议员也被其拉拢。它还为会员出版了《投票指南》，鼓励大家给反控枪的候选人投票。再比如医改，高额的医疗费用增长使美国成为目前世界上人均医疗保健投入最高的国家之一，但与此同时美国也是发达国家中唯一没有实现医疗保险全覆盖的国家。上百年来，美国历届总统都或真心或半心半意地推动过医疗保障方面的改革计划，但基本上都以流产告终。可以毫不夸张地说，这无不是那些相关商业利益集团有组织地游说、抵制的结果。医疗卫生领域的改革牵涉的相关利益群体非常多，情况异常复杂，往往导致强势利益集团阻碍改革或绑架决策。
今天的问题不过是历史问题的延续：认为两党都不得不对选民负责的看法太过天真
问：最近发生在美国的许多现象，都跟其国内政治极化的问题有关。美国的两党制为什么会走到今天这种地步？
王绍光：上世纪六十年代，西方的政治学文献就有不少讲政党的危机了。今天的问题不过是历史问题的延续。1960 年，当美国的政党政治如日中天时，时任美国政治学会主席的谢茨施耐德在《半主权的人民》一书中指出，民主、共和两党的动员对象主要是社会的中上阶层，忽略了人口的另一半——几千万不投票的选民。半个多世纪过去了，这种危机不见缓解，反倒愈发严重。两党在政见和政策上越来越固执己见，不愿妥协，甚至也不敢妥协，推动改革的动力与活力丧失在日复一日的党争之中。
有人认为，两党（或多党）轮流执政是一种巧妙的制度安排：如果人民不满某党执政，他们可以把另一个党选上台。这样一来，所有政党都不得不对选民负责。其实稍微了解一点美国政治，就会发现这种看法太过天真。表面上看，选民手中的选票可以决定谁当选、谁落选；实际上，在政党政治的运作下，选民要么支持台上这个党的候选人，要么支持几年前下台那几个党的候选人，并没有多少选择余地。1972年以前，超七成美国人要么认同民主党、要么认同共和党。此后，对两党都不认同的“独立人士”越来越多，其比重在2009年以后超过民主党、共和党。假如他们构成一个单独政党，就是美国第一大党，占美国民众45%左右。然而在美国“赢者通吃”的选举制度下，第三党候选人或独立候选人出头的机会微乎其微。独立选民要么把选票投给自己并不中意的两大党中的某个党，要么把选票白白浪费掉。无论怎么做都意味着，美国近一半的民众无法用选票真实地表达自己的意愿，而任何当选的政党或政客都不可能得到超过三分之一民众的真心支持。而且，美国50个州三分之二几乎都成了事实上的弱竞争或无竞争的“一党州”。在“共和党”控制的选区，把票投给“民主党”是浪费；在“民主党”控制的选区，把票投给“共和党”是浪费。在绝大多数选区，选举结果早已在选区划分的博弈中就已经决定了。“无选择困境”成为美国选举的常态。这样选出来的政府到底代表了谁、代表了多少人？这样一种民主，公众在其中的地位不断被削弱，这是不见其“民”的空头“民主”。
美国的问题不是“民主过度”，而是“空头民主”
问：在美国，公众在民主制度中的地位为什么被不断削弱？您如何评价这种不见其“民”的空头“民主”现象？
王绍光：“民主”一词源于希腊语，其原意是由人民直接进行治理。或用中国人常说的话，民主就是人民当家作主。我在《抽签与民主、共和》一书做过梳理，从公元前六世纪雅典民主到十八世纪末威尼斯共和国灭亡，抽签是民主的主要实现方式，长达2500年。在此期间，亚里士多德、卢梭等思想家都把民主与抽签连在一起，而选举则被视为寡头政治的特征。选举跟民主挂钩是很近的事情，充其量不过两三百年。我正在写另一本书，它将展示，选举之所以替代抽签是因为统治精英相信，选举结果是可控的，而抽签结果难以控制；对统治精英而言，选举是一个更有利的选择。于是他们将“民主”一词悄悄改造成精英统治加老百姓同意，其运作机制就是投票。后来这种民主理论成为主流。至今，很多人熟悉的所谓民主理论，就是指竞争民众选票的精英统治。一些人甚至认为，世界上的政治制度，除了民主就是专制，没有别的选项；民主只有一种实现方式，即竞争性选举，别的方式都是不民主的、专制的。这些说法无比荒唐。
这样一种通过偷换概念而形成的代议制民主，正在经历前所未有的危机。第一，代议制民主实际上不是“民主”而是“选主”，是由人民选出精英来替自己做主。第二，由于投票率的问题，代议制民主选出来的“主”不是全体人民选出的，而是小部分选民选出的。第三，在代议制民主下，候选人几乎都是通过政党推举出来的，选民没有多少选择余地，公众在选举中的地位不断被削弱。第四，由于其两大支柱选举制度和政党制度都有严重的内在问题，代议制民主必然是一种“不平衡的民主”“不平等的民主”；是少数人受益的“民主”，而不是“民享”的政体。这也正是那些研究古典民主的学者的结论。2016年，剑桥大学古希腊史学者保罗·卡特利奇在《民主：一部生命史》一书，对代议制民主的评论可谓一针见血：古希腊人绝不会把所谓“现代民主体制”认作民主，因为它们全都是“寡头制”，不是民有、民治、民享，而是少数人有、少数人治、少数人享。
这些年即便在欧美，也已经有越来越多的人认识到，代议制民主未必是真民主，民主也未必只有选举一种实现方式。比如协商。选举式民主认为人们的偏好是固定的，所以用投票来表达偏好。 但协商民主认为这种原始的、没有跟别的观点碰撞过的意见可能是没有意义的，真正有意义的是那种经过互相碰撞、协商以后的意见。决策参与也可以是当家作主的一种方式，适用于涉及利益相关方的较特殊场域。利益相关方势均力敌，且都有参与的意愿与能力，可以用参与的方式。涉及大量参与资源和能力不足的民众时，群众路线就是人民当家作主更适当的方式。比如制订一些全国性政策时，在一些偏远村落的人们如何发声、如何影响决策？这种情况下，群众路线更适用，需要掌握权力的人深入到这些地区去做调研，把大家的意愿反映到决策过程中去。选举也可以作为一种民主的实现方式，我们不应该完全排斥选举，正如我们不应该将它看作民主的唯一实现方式一样。但选举有个内在的缺陷：容易被操控。
美国学者对美国体制唱赞歌的已经很少了
问：近年来，曾经高呼“历史的终结”的福山等知名学者，开始不断批评美国已经进入制度的“衰败”。为什么会发生这样的现象？您对此作何评价？
王绍光：福山的理论是从他的老师亨廷顿来的。上世纪50-60年代，有一套政治发展理论，它是现代化理论的一部分，假设政治是单线向前发展的，从低水平不民主到高水平民主。但亨廷顿在60年代末发现了另外一种可能性，这就是政治衰败。一开始，他认为政治衰败只会发生在第三世界国家。到了70年代，他发现美国也可能出现政治衰败。也就是说，制度越变越糟糕，没有自我完善的能力，不能解决它所要解决的问题。
福山关于美国政治衰败的说法，代表了很多美国人的想法。美国学者对美国体制唱赞歌的已经很少了，大量用“衰落”、“衰败”、“失败国家”来形容今天的美国。我去年去了一趟美国，发现跟20年前的美国比没有多大差别。这里，我仅仅指市容市貌，其他东西可能变得更糟了。
一种政治制度好不好，关键看它能否解决好本国的问题
问：您长期研究比较政治学，在您看来，对待不同国家不同制度，比较可取的态度和方式是什么？特别是，如何破除对一些国家一些制度的“迷思”？
王绍光：一种政治制度好不好，关键看它能否解决好本国的问题，短期中期长期，能够根据情况不断调整，就是好的。以所谓民主、非民主的标准来评判政治制度的优劣，这就把复杂世界简单化了。
各国体制各有其特点。评价一国体制，很重要的是理解它为什么是这样一种体制，而不是一上来就拿一套抽象的概念当作唯一的标杆。
把美国制度神化本身有巨大问题。相反，实事求是是比较辛苦的。我研究了一辈子政治学，最初也是从抽象概念钻进去，最后从实事求是走出来。现在，越来越多的人已经走出来，这才是希望所在。